Розвиток громадянських компетентностей держ. службовців та посадових осіб місцевого самоврядування
Стаття експерта з моніторингу проекту DOCCU Інни Семенець-Орлової «Розвиток громадянських компетентностей державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування засобами ОДГ/ОПЛ як комплекс освітніх змін», опублікована в збірнику наукових праць НАДУ, вип. 2, 2016 р.
Постмодерне суспільство та сучасна демократія вимагають від людини активної участі у різних формах соціально-економічного та політичного життя. Така участь має бути об’єктивована критичним мисленням особистості, її інтелектуальною свободою, прагненням відповідальної співучасті, а не нав’язаними, стандартизованими поглядами щодо індивідуальної чи групової поведінки в суспільстві у нових (непрогнозованих) ситуаціях. Якість демократії у державі прямо залежна від рівня культури громадянськості населення і, певним чином, навпаки. В мінливому світі, в якому виявляються обмежені можливості політичної еліти, успіхи і невдачі в суспільстві значною мірою залежать від контексту громадянської культури, в рамках якого приймаються політичні рішення. Отже, сучасна демократія – це складна мережа представницьких мереж та центрів прийняття рішень, в основі якої лежить демократичне громадянство.
Довгий час в Україні був відсутній ефективний політико-владний механізм оновлення владних структур, що вело до бюрократизації публічної влади, злиття інтересів політичної, економічної еліт і державної бюрократії та практично нічим не обмежене їх взаємопроникнення. Істотні деформації в системі державної служби та служби в органах місцевого самоврядування позначили нові ціннісні орієнтири і поведінкову мотивацію представників вищих ешелонів державної влади, корпоративні інтереси яких докорінно відрізнялися від публічних інтересів і першочергових завдань демократичного державного будівництва. Наразі глобальна світова тенденція до децентралізації, громадянської відповідальності та особистої свободи знайшла своє відображення на етапі динамічних соціально-політичних перетворень в сучасній Україні. Популяризація укорінених у суспільній свідомості українців демократичних цінностей, захист та просування населенням своїх громадянських прав та свобод у суспільно-політичній практиці, активність, індивідуальна та групова відповідальність на основі громадянських пріоритетів – наразі складають запоруку незворотності прогресивних перетворень в Українській державі.
Громадяни можуть ефективніше співпрацювати в ім’я загального блага, якщо сприятимуть нормам громадянськості, співробітництва, довірятимуть один одному та державі, проявлятимуть здатність до самоорганізації на місцевому рівні. У контексті прийняття нового Закону України «Про державну службу» (10.12.2015 р.), проекту Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (№ 2489, прийнятий у першому читанні 23.04.2015 р.), схвалення «Стратегії реформування державного управління України на 2015–2020 роки» (розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 р. № 474-р), реалізації засад державної антикорупційної політики, що висувають нерозривно пов’язані із громадянськими компетентностями вимоги до особистих якостей державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, слід наголосити на актуальності проблеми формування громадянських компетентностей у професійній освіті державних службовців як тієї категорії фахівців, що відіграють роль об’єднуючої ланки між державою та громадянським суспільством.
Важливою контекстуальною умовою, що актуалізує проблему розвитку громадянських компетентностей публічних управлінців, є також реформа децентралізації влади, успішне впровадження якої, як і інших галузевих реформ в контексті євроінтеграційного курсу сучасної України, неможливе без широкого залучення громадськості. У контексті даної реформи новоутворені об’єднані територіальні громади наділяються повноваженнями, рівнозначними повноваженням міст обласного значення. На обраних громадою місцевих лідерів покладатиметься відповідальність за забезпечення населення якісними публічними послугами. Таким чином, плануючи проекти перспективного розвитку територій місцевим лідерам потрібно буде набагато більше, ніж раніше, взаємодіяти із громадянами, заохочувати партисипаторні механізми у відносинах з громадою, на співучасницькій основі реалізовувати різні проекти місцевого значення. У такій ситуації розвиток громадянських компетентностей як громадян, так і представників влади є затребуваним.
Одним із основних процесів, що забезпечує формування готовності до виконання ролі активних громадян чи високопрофесійних публічних управлінців, опанування громадянськими навичкам і цінностями у рамках навчальної співпраці та проблемно-орієнтованого практичного навчання є освіта. Наразі у вітчизняних програмах професійної освіти (зокрема, підвищення кваліфікації) державних службовців, багато уваги приділяється індивідуалізму та процедурно-правовим аспектам демократичного управління, і порівняно небагато – громадянськості та відповідальності.
Проблему змісту демократичних компетентностей, сутності громадянської культури як компоненти таких, значення цих категорій у забезпечені стабільності сучасної демократії обґрунтували багато зарубіжних вчених – Г. Алмонд, Б. Андерсен, С. Верба, Л. Волп, Р. Голлоб, М. Грін, М. Крейз, Х. Старкі. Зокрема, зарубіжні дослідники В. Галстон, Д. Джонс, М. Кінгвелл обґрунтували критерії громадянськості в демократичній державі, а Т. Бріджес обґрунтував поняття постмодерної громадянської культури. Над концептуалізацією наукових категорій ОДГ/ОПЛ працювали такі українські вчені: О. Антонова, І. Василенко, О. Лукашевич, С. Рябов, над методичним забезпеченням ОДГ/ОПЛ – Л. Гаєвська, В. Луговий, Ю. Молчанова, М. Орлів, Л. Паращенко, Н. Протасова, І. Пантелейчук та багато інших. Попри накопичений значний досвід у галузі ОДГ/ОПЛ в Україні, міжнародні експерти наголошують на наявності окремих проблем у сфері впровадження освітніх програм з демократичного громадянства в Україні, зокрема відсутності мереж розповсюдження досвіду з викладання ОДГ/ОПЛ, системного моніторингу якості громадянської освіти, недостатньої практики проведення глибоких досліджень з питань впровадження ОДГ/ОПЛ.
Мета дослідження – проаналізувати проблеми розвитку громадянських компетентностей державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування у системі підвищення їх кваліфікації, запропонувати напрямки перспективного розвитку ОДГ/ОПЛ в Україні в контексті реформ державної служби та децентралізації влади.
Україна, як член Ради Європи, підтримує й запроваджує в національну систему освіти основні положення освітньої політики, розроблені цією організацією. Найважливішим засобом виховання відповідальних і активних громадян є освіта для демократичного громадянства та освіта з прав людини. Як зазначено у Хартії Ради Європи «Про Освіту для демократичного громадянства та Освіту з прав людини» (далі − Хартія) (прийнятій 11 травня 2010 року на 120-у засіданні Комітету Міністрів Ради Європи), процес навчання в рамках освіти для демократичного громадянства та освіти з прав людини є процесом упродовж усього життя, а ефективне навчання в цій галузі включає широкий спектр учасників, у тому числі політиків, фахівців у сфері освіти, учнів, батьків, закладів, установ світи, органи управління освітою, державних службовців, неурядові організації, молодіжні організації, ЗМІ та громадськість [7].
Фундаментальну роль у просуванні демократичних цінностей суспільства відіграє система освіти, яка покликана сприяти формуванню свідомого, активного гро¬мадянина, здатного жити та діяти в умовах постійного розвитку держави та громадянського суспільства. Цим цілям відповідає Освіта для демократичного громадянства та Освіта з прав людини, що сьогодні успішно впроваджуються у більшості країн світу (далі – ОДГ/ОПЛ). Хартія надає такі дефініції ключових понять: освіта для демократичного громадянства – це виховання, підготовка, інформування, практика та діяльність, спрямовані на передання знань і навичок, сприяння розширенню можливостей здійснювати та захищати свої демократичні права і проявляти відповідальність у суспільстві, цінувати багатоманітність, брати активну участь у демократичному житті з метою просування, захисту демократії та верховенства права; освіта з прав людини – це виховання, підготовка, просвіта, інформування, практика і діяльність, що спрямовані на формування розуміння, розширення можливостей для створення та захисту загальної культури прав людини в суспільстві для просування й захисту прав людини та її основних свобод через передання знань та навичок [7].
На 2-му Саміті Ради Європи, що відбувся 10-11 жовтня 1997 р. главами держав і урядів було ініційовано проект ОДГ задля сприяння усвідомленню громадянами своїх прав і обов’язків в демократичному суспільстві, визнання необхідності оволодіння ними навичками демократичного громадянства та впровадження змісту і принципів ОДГ/ОПЛ в національні освітні системи. Хартія закликає країн-учасниць включити ОДГ/ОПЛ у навчальні програми формальної освіти на рівні дошкільної, початкової, загальної середньої, професійно-технічної освіти та підготовки, а також включити ОДГ/ОПЛ на принципах академічного вибору у програми вищої школи (особливо систему вищої педагогічної освіти) та підтримувати демократичне врядування у навчальних закладах всіх типів [7].
Період з 2005 по 2014 рр. було проголошено ООН десятиліттям під назвою «Освіта в інтересах сталого розвитку». Протягом цього часу у багатьох країнах світу реалізовано освітні програми з метою налагодження порозуміння між націями. Зусиллями міжнародних організацій було найбільшою мірою актуалізовано контекстний аспект освіти (education for systems citizenship points), що відображає роль останньої як способу вирішення проблем, з якими стикається конкретне суспільство. Одним із інструментів забезпечення сталого розвитку є формування культури громадянськості – імперативу морально-політичної поведінки людини у світі можливостей та викликів сучасної демократії. Як стверджують вітчизняні дослідники, ознаками культури громадянськості демократичного типу (яку іноді ототожнюють із громадянською культурою або визначають як етичний фундамент громадянства) є лояльне, але вимогливе та критичне ставлення особи до владних інституцій та їх настанов, готовність і вміння захищати свої права, розуміти, як здійснювати такі на практиці. Зарубіжні теоретики наголошують на потребі розвитку глобальних громадянських компетентностей, основу яким закладає культура громадянськості [9].
Поняття громадянськості (культури громадянськості) включає в себе такі компоненти: розуміння людиною своїх прав і свобод, вміння використовувати їх на практиці в рамках поваги прав і свобод інших людей, особисту відповідальність за свій вибір і поведінку, усвідомлення необхідних юридичних і моральних обов’язків перед суспільством і державою, громадянську активність і законослухняність як норму щоденної поведінки, критичне і дієве ставлення до соціальної реальності на основі вільного особистого вибору, моральних переконань і прагнень, здатність вести позитивний діалог із владою, іншими громадянами та громадськими об’єднаннями, усвідомлення своєї громадянської ідентичності – належності до суспільства та держави, їхнього правового, культурно-мовного простору.
Освіта є ключем для розуміння інших прав [2]. Автори підручнику «Навчаємо демократії» стверджують, що ОДГ має на меті допомогти громадянам зрозуміти власні можливості щодо прийняття важливих для них рішень [2, с. 29]. Готовність визнати, що право на свободу обмежується правами інших осіб означає розуміння, що свобода несе відповідальність. Таким чином, громадянська компетентність – це усвідомлення і сприйняття знань і навичок про демократичне громадянство, які має людина, і, в результаті, готова їх з упевненістю та відповідальністю використовувати. Культура громадянськості є тією системою цінностей та орієнтацій, на якій вибудовуються громадянські компетентності і, водночас, вона сама може бути складовою комплексу громадянських компетентностей особистості.
Оскільки утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави, основним патерном діяльності кожного державного службовця є визнання, дотримання, захист законних прав та свобод людини і громадянина. Тому, як правильно відмітили О. Антонова і В. Клімович, така професійна діяльність потребує духу громадянськості у державного службовця, невіддільного від поваги до чинного законодавства, а також позитивної відповідальності, як досягнення постійного балансу, розумної гармонії державного, суспільного, особистого у рішеннях та діях [1]. Громадянськість, на думку О. Антонової, це ціннісно-смисловий стрижень професійної поведінки людини, що дозволяє здійснювати суспільний вплив на управлінські процеси в суспільстві і державі [1]. В сучасних умовах неоліберальної практики етика та мораль особистості державного управлінця набувають раціональності, і в цьому загроза – вірогідність появи корупційної складової чи примату особистого інтересу над суспільним, що може поширюватись і стати негативною ознакою системної професійної поведінки. Тому завдання ОДГ полягає в тому, щоб через формування культури громадянськості протидіяти партикулятивним цінностям у державній службі, об’єктивно інструменталізуючи морально-етичні знання. Отже, формування культури громадянськості – це людино-орієнтований проект у сфері державного управління, спрямований на гармонізацію суспільного розвитку.
Рада Європи розглядає навчання «демократичній громадянськості» як інструмент формування активної громадянської позиції у сфері публічного управління. За ініціативою Ради Європи, з метою популяризації ідеї сприйняття індивідами європейської громадянської ініціативи як засобу забезпечення своїх інтересів, 2005 р. був проголошений Європейським роком громадянськості, а 2013 р. – Європейським роком громадян. 2012 р. можна вважати роком громадянського суспільства в Україні, адже формально найбільше нормативно-правових актів стосовно розвитку громадянського суспільства було прийнято саме тоді. Однак, лише інституційно закріпити розвиток цього інституту при збереженні досить негативного проектного фону функціонування громадських організацій в Україні, виявилось недостатнім. Відомі українські вчені стверджують про необхідність злагодженої загальнодержавної системи громадянської просвіти, головне завдання якої вони вбачають у формуванні культури критичної лояльності та конституційної освіченості, а також громадянській соціалізації особистості (адже подібні системи civic education давно успішно функціонують в багатьох країнах Заходу) [6].
Наразі в Україні діє багато нормативно-правових актів, що створюють сприятливе для реалізації програм ОДГ/ОПЛ проектне середовище, вирішують проблеми у сфері захисту прав і свобод людини. Серед таких Національна стратегія у сфері прав людини (затверджена Указом Президента України 25 серпня 2015 р.), Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 рр. (затверджена Указом Президента України 26 лютого 2016 р.), Концепція Державної цільової соціальної програми “Молодь України” на 2016-2020 рр. (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 р., № 1018 р.), Концепція національно-патріотичного виховання дітей і молоді (затверджена наказом МОН України від 16 червня 2015 р., № 641).
Громадянське суспільство, що є причиною і наслідком якісної демократії, в сучасній Україні, на жаль, не бачить надійного партнера в державі. Але саме підтримка соціального партнерства наразі є безперервним процесом актуальних адміністративних реформ в Європі. Відносини державної служби з інститутами громадянського суспільства в ідеалі мають базуватися на засадах легітимності через взаємну відповідальність, дієвий громадський контроль, зворотній зв’язок, довіру.
Сучасна демократія участі та відкрите суспільство, безумовно, опирається на моральну поведінку громадян. Нові вимоги до посадових осіб в Україні стосуються етичної відповідальність при прийнятті рішень та здійсненні свідомого вибору, здатності комунікувати, результативно взаємодіяти як з окремими громадянами, так і різними соціальними групами на кожному етапі управлінського циклу, застосовувати ціннісні та історичні контексти при вирішенні ключових проблем публічного сектору, аналізувати в динаміці формування та реалізацію різних політик на регіональному та місцевому рівнях тощо.
Державна служба, віддзеркалюючи характер інституціонального розвитку держави, сама суттєво впливає на стан громадянськості. Сформована культура громадянськості у державних службовців, за механізмом зворотнього зв’язку, впливає на рівень загальносуспільної культури. Якщо держава демонструє неякісне виконання своїх функцій стосовно громадянина, це демотивує останнього виконувати свої обов’язки щодо держави. Бажання і вміння брати активну (нестихійну) участь у суспільних процесах, розвинене відчуття відповідальності за долю країни має обов’язково доповнюватися можливостями брати участь в управлінні країною, громадою, – інакше тоді не матиме жодної цінності. Для цього і потрібно здійснити децентралізацію влади, забезпечити партнерство державної служби з інститутами громадянського суспільства.
У документі, що поширює свою дію на громадські організації та державні установи, створеному в результаті спільної роботи команди Active Citizenship Foundation – Active Citizenship Network за підтримки Генерального директорату з питань освіти і культури Європейської Комісії, під назвою «Європейська хартія активної громадянськості» (2006 р.) відмічено наступне: «Громадянськість відображає поєднання економічних, філософських і етичних аспектів діяльності людини. Державні установи зобов’язуються підтримувати громадські ініціативи, працювати над загальними проектами з автономними організаціями громадян як з партнерами, стимулювати участь таких в процесі прийняття рішень, залучати їх до оцінювання державних суб’єктів щодо дотримання прав громадян, забезпечувати з ними дієвий зворотній зв’язок, надавати всіляку підтримку, полегшувати доступ до матеріально-технічних ресурсів, призначити співробітників зі зв’язків з організаціями, на засадах довіри долучати громадян до формування державної політики» [4]. Культура громадянськості є світоглядом громадянського суспільства, а культура громадянськості для професійної діяльності державних службовців є своєрідною культурою доброчесності, через яку виробляється здатність державної служби гармонізувати комунікації з соціумом, відігравати роль дієвої сполучної ланки між політичним (держава), громадським (громада) та приватним (окрема особистість).
Серед перешкод, що впливають на ефективність ОДГ/ОПЛ в Україні можна виділити: непослідовність у проведенні освітньої політики з боку інституцій, що створюють та поширюють освітню політику щодо впровадження ОДГ/ОПЛ в Україні; не належне відображення теоретично-практичного змісту громадянської освіти у навчальних планах та програмах; наявність в суспільстві стереотипу, що питання громадянської освіти не потребує спеціальної та особливої уваги. Однак, про вагоме значення освіти для демократичного громадянства свідчить також і той факт, що у 2018 р. Україна вперше буде брати участь у міжнародному порівняльному дослідженню якості освіти PISA і, окрім тестів із природничих наук, математики, грамотності, учні відповідатимуть на запитання із модулю «Глобальні компетентності». На думку експертів PISA, результати моніторингу за цим модулем дадуть змогу оцінити розуміння мирного розвитку суспільства в умовах культурного багатоманіття (вияв поваги до інших, цінування людської гідності, відкритість і толерантність та здатності втілювати такі на практиці у своїй повсякденній діяльності).
Сучасна культура громадянства, що передбачає сформованість громадянських компетентностей, включає громадянську культуру (політико-правовий, соціально-економічний аспект), культуру громадянськості (громадський, соціально-морально-етичний аспект) та культурне громадянство (мультикультурно-етнічний, соціальний аспект). У всі ці три аспекти є глибоко вплетені права людини та її навички користуватися партисипаторними практиками демократії, що сприяють вступати в учасницький діалог із державою, захищати свої інтереси. Стихійний вплив політичних, соціальних факторів впливає на соціалізацію особи та формування культури громадянськості. Але саме освіта має впорядкувати цей процес, зробити його, з метою підвищення ефективності, дещо модельованим і керованим, спрямованим на індивідуальне та загальне благо (навчити людину користуватися своєю свободою в умовах демократії, не посягати на свободу іншого). Сформована культура громадянськості, що вміщує символи та наративи, значним чином посприяє створенню життєвого простору для «консенсусного суспільства».
Рада Європи здійснює періодичну оцінку ситуації довкола ОДГ/ОПЛ в країнах-членах. 2017 року будуть оприлюднені результати останнього міжнародного моніторингу виконання Хартії в Україні. Розв’язання проблеми формування та розвитку громадянських компетентностей у професійній освіті державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування є основним завданням діяльності швейцарсько-українського проекту «DOCCU» – «Розвиток громадянських компетентностей в Україні». Місія проекту – підтримка сталого розвитку громадянського суспільства за допомогою поширення знань про ОДГ/ОПЛ в Україні через систему навчання державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування та систему післядипломної педагогічної освіти.
Застосовуючи практику тренінгових програм, експерти проекту поширюють кращі технології забезпечення процесу розвитку громадянських компетентностей у державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з міжнародного досвіду. Багатоваріативні, методично цінні рекомендації стосовно організації навчання для ОДГ/ОПЛ становлять цінний матеріал для оптимізації процесу формування культури громадянськості в Україні. Загалом, у рамках проекту «DOCCU» більше 13000 державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування всіх категорій посад підвищили свою кваліфікацію в рамках професійних програм з розвитку громадянських компетентностей в 23 регіонах України. Для цього в рамках спеціальних 3-денних семінарів-тренінгів «DOCCU» було підготовлено 64 майстер-тренера для державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з 23 обласних центрів підвищення кваліфікації. Наразі модулі з розвитку громадянських компетентностей включено у навчальні програми цих центрів. Окрім того, в рамках інших компонентів проекту «DOCCU» більше 8400 учителів та понад 500 керівників шкіл Київської та Одеської областей підвищили свою кваліфікацію через професійні програми з ОДГ/ОПЛ, а більше 160 000 учнів шкіл Київської та Одеської областей розпочали навчання на уроках з ОДГ/ОПЛ. У результаті, понад 174 пілотні школи разом з місцевою громадою та місцевою владою започаткували понад 100 спільних проектів.
Напрацювання, здійснені експертами в проекті «DOCCU» враховані при розробці Закону України «Про державну службу» (набув чинності у 01.05.2016 р.) та Правил етичної поведінки державних службовців (затверджені постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил етичної поведінки державних службовців» від 11.02.2016 р., №65). Положення щодо розвитку громадянських компетентностей включено у «Вимоги до структури і змісту професійних програм підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад» (наказ Національного агентства України з питань державної служби від 30.03.2015, № 65, зареєстрований Міністерством юстиції України 16.04.2015 р.). У рамках проекту «DOCCU» було підготовлено методичний посібник для державних службовців і посадовців місцевого самоврядування на основі узагальнень глибоких теоретичних та практичних напрацювань у рамках проекту «DOCCU», що можна широко використовувати у проведенні відповідних тренінгів. Інші рекомендації експертів «DOCCU» враховані при розробці проекту Закону України «Про освіту» (прийнятого у першому читанні 06.10.2016 р.), а також Концепції національно-патріотичного виховання дітей та молоді (затверджена Наказом МОН № 641 від 16.06.15 р.). Широке обговорення проблематики проекту «DOCCU» відбулось під час численних комунікативних заходів в Національній академії (зокрема, Всеукраїнській науково-практичній конференції за міжнародною участю «Актуальні питання формування громадянських компетентностей в Україні» (17-18 березня 2016 року), а також круглого столу «Розвиток громадянських компетентностей дорослих в Україні: проблеми і перспективи» в рамках «Міжнародних днів освіти дорослих». У наступних фазах проекту найкращий досвід ОДГ/ОПЛ заплановано поширити на всі області України через систему підвищення кваліфікації педагогічних кадрів. Окрім того, до 2017 р. заплановано впровадження професійних програм з розвитку демократичних компетентностей у Національній академії державного управління при Президентові України та її регіональних інститутах; в усіх обласних центрах перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій; в систему підготовки магістрів за спеціальністю «Державне управління» у галузевих ВНЗ та в Школі вищого корпусу державної служби Національного агентства України з питань державної служби.
Попри накопичені напрацювання ОДГ/ОПЛ в Україні та світі, у даній сфері і наразі є окремі актуальні невирішені проблеми. Експерти Ради Європи наразі працюють над розробкою Рамок компетентностей для демократичної (громадянської) культури. Згідно з попереднім варіантом таких, компетентностями для демократичного громадянства є цінності, ставлення, вміння та знання, які дозволяють особам брати участь у демократичних дебатах у суспільстві та громадському житті, поважати інші культури та успішно взаємодіяти з їх представниками, протистояти поширенню мови ненависті, нетолерантного ставлення, усталенню стереотипів, дискримінації, розрізняти пропаганду та протистояти їй, приймати і поважати принципи демократії, прав людини і верховенства прав. Водночас у Рекомендації CM/Rec (2010)7 Комітету міністрів Ради Європи до Хартії задекларовано те, що держави-члени повинні розробити критерії оцінки ефективності програм в галузі ОДГ/ОПЛ. Таким чином, кожна країна-учасниця має можливість визначити власні пріоритети та сформувати національну політику щодо ОДГ/ОПЛ в рамках універсальних принципів, окреслених у Хартії.
Відмітимо актуальність проблеми моніторингу в контексті оцінки якості освіти для демократичного громадянства в Україні. У системі ОДГ/ОПЛ, як правило, те, що легко піддається вимірюванню, має дуже вузьку спрямованість. У даній сфері процес моніторингу повинен мати особливий багатофазовий практико-орієнтований характер, з можливістю, наприклад, взаємної оцінки учасників та безпосередніх організаторів впроваджених проектів для розвитку демократії на регіональному чи інституційному рівнях (вчитель оцінює демократичні компетентності директора, директор – керівника районного відділу освіти; водночас вчителя, директора і керівника оцінюють батьки учнів закладу освіти).
На нашу думку, питання підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців слід визначити як один із основних напрямів розвитку законодавства України про публічну службу. Можливість забезпечення безперервного, послідовного професійного розвитку публічної служби наразі у багатьох аспектах визначається потенційними можливостями інституцій підвищення кваліфікації державних службовців, їхньою спроможністю реалізовувати свої функції в принципово нових соціально-економічних умовах у відповідності із висунутими законодавством вимогами.
Як визначено в Рекомендації CM/Rec (2010)7 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам до Хартії ОДГ/ОПЛ впроваджується через: окремі навчальні програми в системі формальної освіти, а також тренінги та форми неформальної освіти (зростання загальної обізнаності через цілеспрямовані інформаційно-роз’яснювальні кампанії, інші заходи, мета яких – шляхом формування в учнів, студентів, слухачів знань, навичок і розумінь, впливу на їхню поведінку, що даватиме їм можливість реалізовувати та захищати свої демократичні права і обов’язки, відігравати активну роль у житті суспільства з метою заохочення і захисту демократії та верховенства закону) [8].
Навчальні компоненти ОДГ/ОПЛ у системі підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування за рекомендаціями проекту «DOCCU» можуть бути впроваджені як компоненти професійних програм підвищення кваліфікації, спеціалізованих короткострокових навчальних курсів або як окремі постійно діючі тематичні семінари чи тематичні короткострокові семінари, зокрема тренінги. На нашу думку, імплементація ОДГ/ОПЛ у систему підготовки та підвищення кваліфікації публічних управлінців на національному та регіональному рівнях допоможе суттєво посилити місцеве самоврядування в Україні (через нарощення спроможності місцевої влади підтримувати громадські проекти, вирішувати проблемні питання місцевого розвитку через діалог із зацікавленими сторонами), реалізувати принципи «доброго врядування», а також активізувати національну дискусію щодо демократичного громадянства на основі Хартії.
Однією із важливих програмних компетентностей, що впливає із сформованості у державного службовця культури громадянськості є здатність до мережевої взаємодії з інститутами громадського сектору. Едукаційний зміст формування та розвитку культури громадянськості (як комплексу освітніх змін), на нашу думку, становить, зокрема: здатність впроваджувати заходи з організації громадських ініціатив, спрямованих на гармонізацію суспільних відносин, підтримку визнання ключової ролі багатоманіття та оновлення у сучасному відкритому суспільстві серед різних його груп; вміння організовувати надання публічних послуг з акцентом на підтримці діалогічності, колективної участі та колективної відповідальності інститутів громадянського суспільства; здатність усвідомлювати складову громадянського суспільства у створенні умов для самореалізації окремих індивідів на місцевому рівні, що відповідає державному зобов’язанню щодо забезпечення прав і свобод людини.
У системі різних форм підвищення кваліфікації державних службовців програмними результатами навчання у напрямку формування означеної компетентності можуть бути: організація дієвої мережевої взаємодії органів влади та інститутів громадянського суспільства на місцевому, регіональному, національному рівнях з метою сприяння інноваційним процесам у суспільстві, забезпечення сталого розвитку, утвердження соціальної справедливості, взаємну відповідальність органів влади та громадськості, що народжується у процесі колективного прийняття важливих рішень, дієвий громадський контроль, систематичний зворотній зв’язок, довіру. З іншої точки зору, впровадження на практиці таких освітніх нововведень специфічне тим, що потребує реалізації у навчальному процесі багатьох особливих практико-орієнтованих методів навчання, що дозволить з користю використовувати багатогранний особливий досвід професійної діяльності кожного державного службовця для розвитку його компетентностей.
Безумовно, питання звернення до громадянськості значно актуалізується в період соціально-політичних змін в суспільстві. Наприкінці 90-х ХХ ст. і на початку 00-х рр. ХХІ ст. проблема громадянськості дещо втратило свою актуальність у вітчизняній науковій думці, зокрема через непрогнозовану затяжність модернізаційних процесів в Україні. Громадянськість детермінувалася як виконання громадянського обов’язку і зобов’язань, прояв патріотизму перед державою. Однак, декларативність багатьох сторін української політики у 90-х рр. ХХ ст. призвела до девальвації цінностей обов’язку та відповідальності. Як засвідчила практика, визначити правила політичної гри та змінити державні інституції – не є складним процесом (наприклад, процес прийняття закону). А от процес соціалізації багатомільйонного суспільства до елементів розвиненої демократії, після десятиліть тоталітарного режиму, виявився надскладним та суперечливим. На думку Джона Дж. Патріка, з огляду на важливість ідеї громадянського суспільства для розвитку демократії в глобальному масштабі, це поняття повинне лягти в основу навчальної, зокрема шкільної, програми [5]. Знання про громадянське суспільство повинні підкріплюватися громадянськими навичками і цінностями, необхідними для активної участі в суспільному житті − лідерства, співпраці, довіри, впевненості в собі [5].
Як стверджує Джон Дж. Патрік, з погляду громадянського суспільства, політична воля спирається на широке використання громадянами своїх соціальних, громадянських свобод і на існування в країні глибоко укорінених демократичних цінностей та впевненості членів соціуму у своїх силах [5]. Дані цінності стають сильні в тому випадку, якщо люди можуть робити вільний вибір і добровільно брати на себе відповідальність на основі своїх соціальних і громадянських пріоритетів. Демократія досягає розквіту в тих країнах, де закон ефективно захищає право громадян вступати в асоціації в ім’я загальних громадянських цілей і формувати групи, що відбивають їхні загальні думки, цінності й інтереси [5]. За логікою Джона Дж. Патріка, курс Української держави на децентралізацію влади повністю відповідає вимогам етапу інституційної, а не формальної демократизації, до якого впритул підійшло українське суспільство на шляху демократичного транзиту. А взаємозалежність реформи децентралізації, публічної служби та процесу розвитку демократичних компетентностей в українських громадян є більш, ніж очевидним, адже розвиток соціального капіталу на місцевому рівні є суттєвим ресурсом ефективного функціонування демократії.
Громадянські якості, з врахуванням тенденцій мінливості соціально-політичного довкілля, постійно трансформуються, наповнюючись новим змістом, не кажучи вже про освітні технології, що застосовуються на практиці для формування та розвитку цих якостей. Звідси, одним із завдань для забезпечення розвитку ОДГ/ОПЛ в Україні має бути не лише формування соціально-політичних умов для безперервної освіти, але й створення контексту, який би сприяв появі ініціатив, відповідальності, у якому б громадянські компетентності були затребуваними і отримували подальший безперервний розвиток. Формування культури громадянськості засобами ОДГ/ОПЛ буде результативним, якщо супроводжуватиметься паралельною демократизацією робочого довкілля, інституційного контексту державної служби. В інакшому випадку для частини теорії демократії не буде можливостей засвоїтись на практиці. Адже, як стверджує Д. Дюї, етичне навчання досягає ефективності не завдяки самому навчанню, а тому, що над його втіленням працювала уся система, частиною якої воно виступало [3, с. 283].
Висновки та перспективи подальших досліджень. Успіх стратегічних реформ в контексті трансформаційних змін в сучасній Україні залежатиме від розвитку інституту публічної служби, заснованого на принципах професіоналізму та компетентності. Суб’єктами державного управління процесами розвитку демократичних цінностей суспільства є органи державної влади. Вони створюють нормативне поле та необхідні організаційно-правові умови для формування культури громадянськості. Анонсована і розпочата з прийняттям нового ЗУ «Про державну службу» реформа державного управління в Україні, децентралізації влади та активізована антикорупційна політика потребують корпусу державних службовців зі сформованими якісно новими свідомісними установками та етико-культурними якостями відповідальності, відкритості, діалогічності, патріотизму тощо.
У сучасних умовах ОДГ/ОПЛ набуває особливої актуальності як невід’ємна складова державної політики в Україні. ОДГ/ОПЛ є вдалим способом проектування громадянськості – засвоєння у практичних ситуаціях, осмислення, аналізу, апробування, застосування громадянських якостей у системі безперервної освіти, де викладач/тренер пропонує шляхи зростання, спрямовує розвиток компонентів культури громадянськості особистості у певному напрямку, поряд із стимулюванням її до професійного вдосконалення. Засоби ОДГ, сконструйовані на основі актуальних проблемних ситуацій, дозволяють розвивати громадянські якості державних службовців на прикладах важливості прояву таких у їхній професійній діяльності (громадянський обов’язок як усвідомлені вимоги суспільства і держави у відповідності із потребами конкретного етапу розвитку, громадянська відповідальність як властивість, що характеризує намагання і вміння оцінювати свою поведінку з точки зору корисності для суспільства, громадянська активність, свідомість, повага до закону, патріотизм, громадянська гідність, єдність громадянської свідомості і поведінки, повага та захист інтересів різних суспільних груп, особливо міноритетних, підтримка місцевих демократичних процесів, залучення молоді до діяльності на рівні громад). Політика впровадження ОДГ/ОПЛ в Україні полягає у врахуванні регіональних особливостей та процесів децентралізації, що важливо в контексті реформи децентралізації влади.
Суттєвими перепонами для процесів формування культури громадянськості в сучасній Україні є утилітарність цінностей, правовий нігілізм, формально-нормативне розуміння громадянськості, матеріальні проблеми, дефіцит ресурсів для культурного життя поза трудовою діяльністю, значна роздробленість громадського сектору. Водночас, формування культури громадянськості є визначальним фактором формування громадянського суспільства і, – навпаки. Сформована громадянськість як ціннісно-смислове ядро свідомості і поведінки людини прямо впливає на способи демонстрації політичних інтересів, здійснення громадянських функцій. Відсутність чи недостатня розвиненість феномену громадянськості, в свою чергу, негативно впливає на суспільно-політичну обстановку, може активізувати радикальну протестну участь населення чи зростити суспільну апатію через неможливість громадянином законним шляхом впливати на політичні рішення. Завданням держави за умови революційних, хвилеподібних процесів демократичного транзиту − створити всі умови для набуття людиною навиків громадянсько-правової активності, самоорганізації та самоуправління.
Розвинена демократія починається з державного службовця, який професійно сприяє державі у виконанні її основної функції – забезпеченні прав і свобод людини і громадянина. Завдання розвитку культури громадянськості, що відображено як у модулях програм підвищення кваліфікації державних службовців, так і в системі окремих тематичних тренінгів, є комплексною освітньою зміною у процесі організаційного навчання посадових осіб, що важливо для забезпечення професіоналізації державної служби, окресленої у новому Законі України «Про державну службу».
Список використаних джерел:
1. Антонова О. Суспільний вплив на формування публічної служби в сучасній Україні : морально-етичний аспект [Електронний ресурс] / О. Антонова, В. Клімович // Публічне адміністрування : теорія та практика. ― 2015. ― Вип. 1. ― Режим доступу : http://nbuv.gov.ua/UJRN/Patp_2015_1_16.
2. Голлоб Р. Навчаємо демократії : Базові матеріали з освіти для демократичного громадянства та прав людини [Текст] / Р. Голлоб, П. Крапф, О. Олафсдоттір, В. Вайдінгер. ― К. : Основа, 2012. ― Т.1. ― 164 с.
3. Дюї Дж. Демократія і освіта [Текст] / Дж. Дюї. ― Львів : Літопис, 2003. ― 294 с.
4. Європейська хартія активної громадянськості [Електронний ресурс] / Citizenship Foundation – Active Citizenship Network. ― 2006. ― Режим доступу : eurobelarus.info/eaea/.
5. Патрік Дж. Громадянське суспільство в період третьої хвилі демократії : його значення для громадянської освіти [Електронний ресурс] / Дж. Патрік. ― Режим доступу : http://westukr.itgo.com/pidr_grom_ch1_2.html.
6. Соціально-політична ситуація в Україні : поступ п’яти років [Електронний ресурс] / В. Кремінь, Д. Безлюда, В. Бондаренко та ін. // Національний інститут стратегічних досліджень, 1996. ― Режим доступу : http://old.niss.gov.ua/book/1/10000017.htm.
7. Council of Europe Charter on Education for Democratic Citizenship and Human Rights Education. Recommendation CM/Rec(2010)7 and Explanatory Memorandum: – Strasbourg: Council of Europe Publishing, October, 2010. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://doccu.in.ua/wp-content/uploads/2016/03/charter_brochure_en.pdf
8. Recommendation CM/Rec(2010)7 of the Committee of Ministers to member states on the Council of Europe Charter on Education for Democratic Citizenship and Human Rights Education [Internet Resources] / Adopted by the Committee of Ministers on 11 May 2010 at the 120th Session. ― Mode to access : https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&Ref=CM/Rec(2010)7&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383&direct=true.
9. Volpp L. The Culture of Citizenship [Internet Resource] / L. Volpp // Theoretical Inquiries in Law. ― 2007. ― July. ― Vol. 8. ― No. 2. ― P. 571–602. ― UC Berkeley Public Law Research Paper No. 1015142. ― Mode to access : http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1015142.
Семенець-Орлова Інна Андріївна, кандидат політичних наук, докторант кафедри управління освітою НАДУ